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上海市城管执法体制改革的历史回顾与未来展望

发布日期:2018-8-26 上午 01:21:52 浏览:1450

来源时间为:2018-08-11

上海市自1997年开展初具雏形的城管综合执法以来,城管执法体制历经多次改革,取得了阶段性成果,但仍存在执法职能碎片化、市级城管执法机构和街镇城管执法机构设置不完善以及执法不够规范化等一些问题,需要通过深化改革予以解决。为此,建议科学界定城管执法范围,实现“大城管”综合执法,综合之下的专业化,执法人员“一专多能”;优化城管执法主体设置,整合城市网格化管理机构和城管执法机构,加强市级城管执法部门的统筹协调和决策职能,赋予街镇城管执法机构执法主体资格,优化市、区、街镇三级城管执法机构职责分工;改进执法方式和执法程序,建设智慧城管,提高执法规范化水平,完善与相关部门的衔接。

关键词:城管执法体制改革对策建议

城市管理执法直接关系到直辖市的城市形象和城市治理法治化水平,也是直辖市城市治理诸多问题中的重点问题和难点问题,与此相应,城市管理执法体制改革在直辖市执法体制改革中始终占据重要地位。正如《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》所指出,深入推进城市管理执法体制改革,改进城市管理工作,是落实“四个全面”战略布局的内在要求,是提高政府治理能力的重要举措,是增进民生福祉的现实需要,是促进城市发展转型的必然选择。[1]上海市自1997年开展初具雏形的城管综合执法以来,城管执法体制历经多次改革,取得了阶段性成果,但仍存在一些问题,需要通过深化改革予以解决。

一、上海市城管执法体制改革历史回顾

上海市从1997年推行街道监察队模式的城管综合执法雏形开始,至今城管执法已正好历经20年。20年来,上海市城管执法体制经历了多个阶段的改革和演变,大致可以分为以下几个阶段:

(一)雏形阶段(1997年3月1日~2000年11月30日)

上海市从1997年起开始在街道层面推行城市管理综合执法工作。根据上海市人大常委会1997年1月制定的《上海市街道办事处条例》,街道办事处设立街道监察队。街道监察队对辖区内违反市容、环卫、环保、市政设施、绿化等城市管理的法律、法规规定,以及违法建筑、设摊、堆物、占路等行为,实施简易程序的城市管理综合执法。[2]在这一阶段,市、区两级都未组建城管执法机构,街道监察队尽管在名称上尚未出现“城市管理”或者“城管执法”字样,但其所承担的执法事项均属于城市管理执法事项的范围。当然,在执法权源上,街道监察队根据《上海市街道办事处条例》的授权获得执法主体资格,有别于其后根据《中华人民共和国行政处罚法》和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》以相对集中行政处罚权模式组建的城管执法机构。尽管如此,这一阶段作为上海市开展城管综合执法的雏形阶段,仍具有开创意义。

(二)试点阶段(2000年12月1日~2004年1月31日)

2000年7月,上海市人大常委会通过了《关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》,授予试点区组建的城市管理监察大队行使该决定规定范围内的行政处罚权,明确试点区的街道监察队不再具有实施行政处罚的主体资格,不再行使《上海市街道办事处条例》授予的行政处罚权,其建制撤销。[3]2000年12月1日起,上海市在黄浦、徐汇、浦东等10个中心城区先后进行城市管理综合执法试点。在这一阶段,区级层面的城市管理监察大队取代了街道层面的街道监察队,城管执法范围也有所调整。

2002年8月,国务院发布了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号),授权省级人民政府决定在本行政区域开展相对集中行政处罚权工作。2003年12月,根据国务院决定精神,上海市人大常委会决定自2004年2月1日起终止城管综合执法试点工作。[4]

(三)全面推行阶段(2004年2月1日~2015年7月14日)

2004年1月,上海市政府发布了政府规章《上海市城市管理领域相对集中行政处罚权暂行办法》和规范性文件《上海市人民政府关于本市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》(沪府发〔2004〕3号)。据此,自2004年2月1日起,上海市城市管理综合执法的授权依据由上海市人大常委会的授权决定调整为《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,城市管理综合执法工作由中心城区向全市范围全面推行,城管综合执法范围以市容市貌管理为主要内容,涉及10个行政机关8大方面的全部或部分行政处罚权。其时,上海市的区级城管执法机构仍为区县城市管理监察大队,但执法模式由上海市人大常委会授权调整为相对集中行政处罚权模式。上海市城管综合执法的全面推行,并非一步到位,而是先区级层面后市级层面,具体可以细分为以下两个阶段:

第一个阶段是全面推行区级城管综合执法(2004年2月1日~2005年7月31日)。根据《上海市人民政府关于本市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》和《上海市城市管理领域相对集中行政处罚权暂行办法》,自2004年2月1日起,上海市在区级层面全面推行城管综合执法。

第二个阶段是全面推行市、区两级城管综合执法(2005年8月1日~2015年7月14日)。2005年6月,上海市政府发布了《上海市人民政府关于本市开展市级层面城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》(沪府发〔2005〕20号),并对《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》进行了修改。据此,自2005年8月1日起,上海市开始在市级层面开展城市管理综合执法工作。在机构设置上,上海市初期并未成立单独设置的市城管执法局,而是在上海市市容环卫局增挂上海市城市管理行政执法局的牌子,由其负责全市城市管理综合执法工作,具体事务由其所属的上海市城市管理执法总队承担。由此,上海市城管执法从单独的区级层面扩展至市、区两个层面,城管综合执法得以全面推行。

此外,2008年上海市各区县进行了政府机构改革。在这一轮机构改革中,在城管执法机构设置方面,为了使市、区两级机构设置保持一致,上海市各区县在绿化市容局增挂城管执法局牌子,但该局无专门的内设机构和人员负责城管执法工作,区县城管执法的具体职能仍由区县城管大队承担。

(四)改革深化阶段(2015年7月15日~现在)

上海市城管执法体制改革深化阶段的突出特点是执法重心下沉至街镇层面。根据2015年6月18日通过的《上海市人民代表大会常务委员会关于修改〈上海市城市管理行政执法条例〉的决定》,自2015年7月15日起,乡镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作,其所属城管执法机构以乡镇人民政府名义,具体承担本辖区内的城市管理行政执法工作,并接受区县城管执法部门的业务指导和监督。[5]据此,乡镇人民政府被赋予城管执法主体资格。乡镇城市管理综合执法实行“镇属、镇管、镇用”,经市政府授权,由乡镇政府依法相对集中行使区县有关行政管理部门的行政处罚权;将区县城管执法局派驻在乡镇的城管执法中队,调整为乡镇政府直属的行政执法机构,以乡镇政府名义执法,人、财、物全部交由乡镇管理。与此相对应,街道城市管理综合执法实行“区属、街管、街用”。街道城管执法中队由区城管执法局派驻,以区城管执法局名义执法,相关行政复议和诉讼的具体事务由街道负责办理,城管执法中队负责人由街道商区城管执法局同意后共同任命,城管执法中队的人、财、物实际交由街道管理。[6]通过这次改革,城管执法领域实现了在街镇层面的重心下沉。

与此同时,这一阶段的另一个突出特点是实现了市、区两级城管执法局的单独设置,不再依附于绿化市容部门。2014年12月16日,中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅印发《关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见》,要求单独设立区县城管执法局,以解决区县城管执法局机构虚化、职能弱化等问题。2015年8月21日,中共上海市委、上海市人民政府作出《关于调整本市城市建设管理机构职能的批复》(沪委〔2015〕725号),明确上海市城市管理行政执法局由在上海市绿化和市容管理局挂牌调整为单独设置,由上海市住房和城乡建设管理委员会管理,机构级别为副局级。由此,在2015年,上海市市、区两级城管执法局由“挂牌局”转为“实体局”,独立的城管执法主体资格获得更为有效的保障。

二、上海市城管执法体制的现状与问题分析

经过20年的发展,上海市已经形成了市、区、街镇三级城管执法体制。执法机构方面,市级层面为上海市城管执法局及其直属的上海市城管执法局执法总队,区级层面为16个区的区城管执法局及其直属的区城管执法局执法大队(浦东新区为执法支队),街道层面为各区城管执法局派驻在全市107个街道的城管执法中队,乡镇层面为全市109个乡镇人民政府直属的城管执法中队。执法人员方面,据上海市城管执法局统计,截至2017年5月,上海市全市城管执法系统共有人员编制9028名(其中,参公编制8730名,行政编制298名);在编人数7756名(其中,参公编制7553名,行政编制203名)。执法人员男女性别比例为3.98:1;年龄结构占比为35岁以下占44,36~45岁占26,46~55岁占23,55岁以上占7。

根据《上海市城市管理行政执法条例》和《上海市城市管理行政执法条例实施办法》,上海市城管执法部门被赋予市容环卫、绿化、市政工程、水务、环保、工商、建设、规划、房管、交通和其他等“10 x”领域执法权限,428项执法事项。浦东新区推动城市管理领域综合执法先行试点,还承担了林业、文化市场、房屋租赁、土地管理等方面执法职能,共涉及“18 x”领域,1232项执法事项。

上海市城管执法体制历经多次改革,取得了较为明显的成效,特别是在解决多头执法、提高执法效能方面成效显著。但是,“改革永远在路上”,未来上海市城管执法仍然面临以下几方面问题需要破解:

(一)执法职能碎片化问题

推行城管综合执法的一个重要动因是减少多头执法,通过城管执法部门一个行政执法主体,集中行使多个执法部门行使的行政处罚权。不可否认,上海市城管执法体制演变过程中,基本遵循了这一原则。但是,就目前的城管执法范围而言,在相对集中行政处罚权的同时,带来了新的执法职能碎片化问题。按照《上海市城市管理行政执法条例》第十一条和《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第五条的规定,除了市容环境卫生方面的行政处罚权全部集中由城管执法部门行使,绿化、市政工程、水务、环保、工商、建设、规划、房管、交通等其他领域均是部分行政处罚权集中至城管执法部门。这就意味着在绿化、市政工程、水务、环保、工商、建设、规划、房管、交通等领域,根据不同的处罚事项,各个领域存在城管执法部门和该领域行政主管部门两个执法主体,当然这两个执法主体存在职责分工。比如水务管理方面,城管执法部门承担的执法事项包括:对倾倒工业、农业、建筑等废弃物及生活垃圾、粪便;清洗装贮过油类或者有毒有害污染物的车辆、容器;擅自搭建房屋、棚舍等建筑物或者构筑物等违反河道管理的违法行为;在原水引水管渠保护范围内建造建筑物、构筑物;在海塘保护范围内擅自搭建建筑物或者构筑物的违法行为实施行政处罚。换言之,上述执法事项所对应的行政处罚权从水务部门划转至城管执法部门,而水务管理方面的其他行政处罚权,仍由水务部门行使。这就意味着,实际上在水务管理领域,带来新的执法职能的碎片化问题。而且,这种执法职能划转在相关法规、规章中的文字表述固然是清晰的,但在实际执行中容易存在边界不清、推诿扯皮等问题。这也正是执法职能碎片化所带来的负面问题。某种程度上,城管综合执法的积极效能可能被执法职能碎片化所抵消。

2017年1月24日,住房和城乡建设部发布《城市管理执法办法》(住房和城乡建设部令第34号)。《城市管理执法办法》第八条规定:“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定,包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权,以

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